许玉镇 孙超群丨公共危机事件后的社会信任修复研究——以突发公共卫生事件为例
导语
时有发生的公共危机事件对我国的社会信任造成了不同程度的损害。社会信任的弱化使社会资源流通受阻，从而导致社会系统无法发挥其应有的社会功能，破坏良好社会秩序的同时，也不利于政府公信力的建立。作为公共危机的一种重要类型，突发公共卫生事件是具有较强社会性与不确定性的紧急危害事件，对公共价值与社会结构的影响相对突出，此类危机事件往往存在明显的社会信任违背行为。如何及时修复公共危机事件导致的社会信任损害是社会治理体系创新与完善必须面对的重要课题。
作者：许玉镇 孙超群
作者单位系吉林大学行政学院
本文载《社会科学文摘》2020年第2期
摘自《上海行政学院学报》2019年第6期
在中国特色社会主义进入新时代的历史机遇期，时有发生的公共危机事件对我国的社会信任造成了不同程度的损害。社会信任的弱化使社会资源流通受阻，从而导致社会系统无法发挥其应有的社会功能，破坏良好社会秩序的同时，也不利于政府公信力的建立。在中央全面深化改革领导小组第二十三次会议上，习近平总书记也曾强调，我国要“着力解决当前危害公共利益和公共安全、人民群众反映强烈、对经济社会发展造成重大负面影响的重点领域失信问题”。如何及时修复公共危机事件导致的社会信任损害是社会治理体系创新与完善必须面对的重要课题。
公共危机中的社会信任
不同于政府信任，社会信任是一般化的信任，其建立成本可能较低，但修复过程却更为复杂与艰难，社会信任本质上是指公众对他人善良所抱有的信念或健康的心理特质，其具体表现形式为消费者信任、人际信任等。由于公共危机通常具有社会属性，危机事件中的信任违背行为所释放的消极公众情绪会被进一步放大，使社会信任受损，导致公共危机进一步发酵，社会性越高的危机对公众心理的影响便越大，甚至会破坏原有的社会结构，因此，社会信任修复理论虽然相较于信任研究的其他领域起步较晚，却随着时代的发展愈加成为学界关注的重要研究内容。
需要指出的是，政府在危机状态下进行信任沟通的社会接受程度比常规状态下困难得多。在危机事件中，决策集团必须在很短的时间内、在极不确定的情况下做出正确的决策。社会信任修复作为危机管理体系的重要组成之一实质上贯穿了公共危机的隔离与后处理阶段。当然，如若换一个角度审视社会信任问题，适合的公共危机管理行为不仅能修复公共危机带来的社会信任损失，在一定程度上也有可能将危机转变为机遇，促进经济社会进入更好的发展状态。
可见，公共危机事件后的社会信任修复更倾向于一系列的管理决策行为，其功能是化解公共危机造成的信任损害，目的是为了恢复正常、稳定的社会秩序。危机事件中的信任违背行为发生后，信任者会首先假设被信任者不值得更多的信任，然后通过被信任者的危机处理质量来验证其假设，因此，关于信任修复的努力必须要克服信任者思维惯性带来的阻力。信任者在重新考量被信任者的可信度时，往往会主动寻找信任违背的产生原因。
社会信任修复兼具多维性与系统性特征，绝不是仅有被信任者才能参与的单向修复，也就是说，信任修复是在信任双方的信任对话中达成的，其发挥作用的基础机制包括两个方面，即“约束信任者的不信任”与“证明被信任者的可信性”。在特定情境下，社会信任修复所涉及到的主体甚至不仅限于信任者与被信任者，也包括与事件相关的其他主体，探讨不同主体的合理角色，有利于更立体地分析危机事件中信任违背的形成机理。
突发公共卫生事件后的
社会信任修复实证研究
作为公共危机的一种重要类型，突发公共卫生事件是具有较强社会性与不确定性的紧急危害事件，对公共价值与社会结构的影响相对突出，此类危机事件往往存在明显的社会信任违背行为，因此，以突发公共卫生事件为例分析其属概念公共危机事件后的社会信任修复问题具有一定的代表性。根据信任修复理论，我国地方行政区域内一旦发生突发公共卫生事件，各级地方政府有责任有效处置并过滤危害以防止事态蔓延。当然，一个好的政府应该是“有限”且“有效”的，社会信任的修复过程需要相关主体的协同参与。
长生疫苗事件便是我国近年来发生的典型突发公共卫生事件之一。2018年7月，长生公司先是被国家药监局认定违规生产冻干人用狂犬病疫苗，后又因2017年11月生产的不合格百白破疫苗被相关部门处罚。其事件性质之恶劣，突破了公众的道德底线，使社会信任严重受损，具体则体现在部分公众对国产疫苗的不信任。基于对Z省C市的调研，本研究分解了长生疫苗事件后的公众信任关切，结合社会信任修复的作用机制，旨在分析公共危机事件后社会信任的影响因素，从而为破解信任修复困局提供参考。
以年满17周岁的C市市民为研究对象，本研究通过分段与等距相结合的抽样方式在C市抽取了377个有效样本进行调查。在长生疫苗事件发生后，只有44.83%的人比较信任国产疫苗的安全性，疫苗本应是一个受众信任度极高、产品风险性极低的生物制剂，因而出现如此信任比例是一个异常现象。少数C市市民甚至产生了“国产疫苗犹豫”，即延迟或拒绝接种国产疫苗。相对于其他地区，由于C市距离长生疫苗事件的舆情中心地距离较近，C市的社会信任修复工作也具有一定的特殊性，至少对疫苗事件有所耳闻的个体数占据了样本容量的98.67%，这表示该事件在母体中的传播范围较广。
虽然并非所有C市市民都完全了解事件的真实全貌，但自从长生疫苗事件爆发后，C市民间一直流传着关于事件经过的不同版本，其中不乏歪曲事实的谣言。面对艰巨而紧迫的国产疫苗信任修复工作，C市政府在这次突发公共卫生事件发生后的应急管理事实上是积极且敏锐的，但C市市民对国产疫苗的信任却并没有恢复到预期的水平，信任修复工作陷入困局之中。
在长生疫苗事件中，主要涉及的相关主体有政府、企业和公众：政府在整个事件中承担着监管、评估、调节、救济和引导作用，是“有形的大手”，处于事件主导地位；相对而言，公众则属于信息接收方，在该事件中处于被动地位；企业作为过错方，应急回应行为与态度会被社会严密监控，事后处理不力造成的二次过错极容易被放大，进而再次伤害公众的信任。换言之，从政府、企业、公众三者在长生疫苗事件中的关系来看，公众的国产疫苗信任度是会受政府行为和企业行为所影响的，然而，在特定的信任修复情境下，由于不同主体的危机管理行为质量可能有所不同，不同具体行为对社会信任的作用程度和方向往往也是不同的。
研究发现，政府的事后自查调整和责任主体的危机回应能力都与社会信任存在着直接的相关关系，公共危机事件后相关政府行为的公众知情度则可能因为行为性质的不同对社会信任的影响方式有所不同。结合对突发公共卫生事件的个案分析，社会信任影响因素的具体表现如下：
01
公共危机事件后政府自查调整质量与社会信任呈正向相关关系
在长生疫苗事件中，政府的医疗监管质量与公民的国产疫苗信任度呈正向相关关系，即公众对医疗监管体制的满意度越高，对国产疫苗的信任度越高，这说明公众对于医疗监管体制出现的漏洞较为在意，25万多效价不合格的百白破疫苗流入山东和长生公司违规生产狂犬病疫苗等行为，让公众对政府的医疗监管质量产生了怀疑，相关部门时隔9个月才针对不合格百白破疫苗对长春长生公司进行处罚，更令公众对其医疗监管效率感到失望。因此，如若政府无法及时有效地实现公共危机事件后的自查调整，必定会伤害公众的情感和认知，从而对社会信任产生消极的影响。
02
责任主体的危机回应能力与社会信任呈正向相关关系
长生疫苗事件中涉事公司的主动危机回应主要有两次：一次是国家药监局飞行检查后的企业回应声明，长生称已上市的狂犬疫苗没有问题，随后召回了部分已经流通的狂犬疫苗，而声明发布的两日后，相关部门关于不合格百白破疫苗的处罚书使该公司之前发布的回应声明迅速被遗忘；另一次是深交所启动对长生生物的公开谴责，长生生物认为百白破疫苗占公司总收入比例不高，不到10%的规定比重，因此不该被列为“重大应披露信息”，这次回应则被外界普遍认为有掩盖责任之嫌。两次并不成功的危机回应加剧了公众的不满情绪。公众对企业事后应急方式的满意度越高，对国产疫苗的信任度越高。公共危机事件发生后，如若责任主体的危机回应能力较差，会直接伤害原有的社会信任，破坏社会秩序。
03
不同类型政府行为的公众知情度对社会信任存在直接或间接的影响
一方面，部分政府行为的公众知情度更倾向于直接影响的是政府信任，而非社会信任。由于长生疫苗事件发生前后一直都没有问题疫苗流入C市，所以C市没有涉及受害者的事后补偿及疫苗补种工作，受害者救济情况的知情度对国产疫苗的信任度并没有产生显著的直接影响，但其对政府信任的影响会左右社会信任的修复效率。同理，对于疫苗监管体制调整的知情度直接影响的也并非社会信任，然而，若公众对疫苗监管体制调整的了解不足，又如何能快速知晓疫苗监管质量的提高？
二者虽然没有直接影响公众的国产疫苗信任度，却可能对政府的社会信任修复效率产生影响，不同类型政府行为的公众知情度对社会信任的影响方式是不同的，部分政府行为的知情度可能对社会信任存在直接的影响，比如对相关责任人处罚情况的知情度，另一部分政府行为的知情度则可能通过影响公共危机事件后的社会信任修复效率间接影响了社会信任。
综上而言，对公共危机事件后社会信任影响因素的分解有助于信任修复工作做到有的放矢，信任修复发挥作用的基础机制是“约束信任者的不信任”和“证明被信任者的可信性”，由此结合公共危机事件后的社会信任影响因素，可以将信任修复行为划分为四个不同的阶段。以评估涉事相关主体在危机事件发生后的修复行为效果，具体包括：
即刻回应，对于公共危机事件的即刻回应包括言语与行动两个层次，前者需要过错方在危机发生后作出高质量的应急公关，后者则需要政府在第一时间对公共危机事件进行全面调查；成因判断，对于公共危机事件中信任违背成因的调查应以准确、透明与时效为要点，然而，公众与政府之间的信息往往并不对称，这很大程度上给谣言的滋生创造了土壤；重整干预，公共危机事件后的重整干预需要相关责任方针对不同危机事件向公众道歉或进行救济赔偿，此外，政府还应进行积极的自查调整以提高公共危机预警能力；评定反馈，政府需要对公共危机事件的类型与性质进行评定，并对危机事件中相关责任人进行处理，提高处理效率的同时也要保证处理行为的透明度，回应公众的关切。
进一步对社会信任的修复阶段进行分类，“即刻回应”和“成因判断”的目的是“约束公众的不信任”，即通过展示涉事相关主体的善意、能力和正直修复社会信任；“重整干预”和“评定与反馈”则旨在“证明国产疫苗产业可信性”，即涉事相关主体通过提高危机预警能力和事后追责质量以防范类似公共危机事件的发生。对社会信任修复任一阶段的忽视，都会延长社会信任的修复周期。
公共危机事件后的社会信任修复路径
由于长期被视为经济社会发展理所当然的基础，社会信任虽然十分重要，却始终没有得到应有的重视，而公共危机所诱发的恐惧、焦虑和愤怒等情绪都给社会信任蒙上了阴影。不同涉事主体理应在政府的指导下积极参与到社会信任修复工作中，根据信任修复理论的“四阶段流程模型”，结合突发公共卫生事件的现实特征，寻找正确的角色定位，由此才能真正实现社会信任修复工作的有效落地，使公众情绪回归安全状态，避免落入社会信任修复的困局。具体的社会信任修复路径如下：
01
提高涉事责任方的危机回应质量
在突发公共卫生事件的信任修复过程中，涉事责任方的危机回应质量对公众情绪存在直接影响，若非以真诚和耐心的解释作为回应的前提，涉事责任方很难注意到公众的道德关切，一旦公众察觉出危机回应中的态度敷衍与责任推脱，则会对被信任方更加的反感，进而加剧信任违背的消极影响。我国近些年发生的突发公共卫生事件普遍社会属性较强，医药产业因此承受着巨大的社会信任压力，但由于企业都是逐利的，突发公共卫生事件之后的企业公关质量通常无法保证，失望与愤怒使公众不愿信任国内医药产业。因此，政府在突发公共卫生事件发生后，应该以合理有效的介入对涉事责任方进行管制，引导其通过适当的回应行为以修复社会信任，从而避免少数害群之马对整体国有医药产业的影响，且积极培养相关企业提高社会责任感，鼓励企业内部培养专业的危机公关人才，从而使企业具备实事求是且平和稳定的危机回应能力。
02
打击谣言传播，引导正确社会舆论
随着互联网的普及与发展，社会信息的传播效率越来越高，但这也为谣言的产生提供了土壤，对于突发公共卫生事件，由于涉及公众的生命安全与身体健康，公众对此类公共危机的关注度相对较高，即使网络舆论在事件发生后得到了及时的过滤，但不同的信息经过不同人员的口述加工与传递，也会使许多事实转化成谣言，谣言具有故事性且更容易博人关注，因而谣言一旦产生，便会如滚雪球般在公众间迅速扩散，无法知晓事件真相的公众自然对突发公共卫生事件的认识是扭曲的，这就加剧了公众对危险和威胁的体验，社会信任因此被伤害。所以，政府作为突发公共卫生事件中最完整信息的掌握者，有能力也有资格辨别危机事件相关信息的准确性，官媒则应该有步骤地循序帮助公众分辨谣言，加强力度从源头杜绝歪曲事实的信息，政府相关部门还应做好危机舆情监测，通过有效的宣传向公众还原突发公共卫生事件的全貌，使谣言不攻自破，避免公众被谣言误导，清除社会信任修复工作中的谣言阻碍。
03
识别危机成因，协同社会参与危机预警
社会信任修复绝非是向公众简单的道歉或否认过错就能达到的，突发公共卫生事件的成因识别也是必要的，甚至是社会信任修复过程的核心环节，识别危机成因的主要目的是为了防止危机的再次发生，举一反三。这就要求政府应建立突发公共卫生事件后的学习机制，发现原有管理机制中的相关问题，从而进行修正与改进，向公众展示处理危机的决心。然而，需要指出的是，政府管理机制的完善需要较长的时间周期来检验和证明其调适成绩，相反，突发公共卫生事件后的社会信任修复工作则具有紧迫性，政府需要尽可能地提高社会信任的修复效率以安抚公众情绪。因此，政府需要在信任修复的过程中提高相关政府作为的透明度与社会知情度，进而使公众及时知晓政府为危机防范做出的重要调整，并通过社会动员鼓励公众参与到危机预警体系之中，寻求社会组织的合作，监测突发公共卫生事件的发生前兆，旨在实现政府与公众之间的信息对称，修复受损的社会信任。
04
提高事后追责效率，回应公众关切
“善有善报，恶有恶报”是我国自古以来社会规范建立的重要道德契约之一，在社会信任的动态修复过程中，突发公共卫生事件的涉事责任方吸引了公众的主要关注，公众期待政府可以对相关责任者进行严厉地处理。因此，危机后处理阶段的追责效率直接关系到社会信任的修复效率，政府需要采取果断且积极的行动调查涉事责任方，强调社会信任违背发生后的惩罚标准并确保惩罚的可执行性，及时向公众公开追责进程与结果，缓解公众的恐慌心理，降低公众的危机认知，从而减少突发公共卫生事件对社会信任的负面影响，重建稳定的信任共识。
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